• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Новости

Разговор с исследователем коррупции: интервью с Гладких Виктором Ивановичем

Представляем вашему вниманию новое интервью из серии разговоров с исследователями коррупции. На этот раз мы попросили заведующего кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВПО "Государственный университет управления", профессора Международного юридического института, главного редактора журнала "Безопасность бизнеса", доктора юридических наук Гладких Виктора Ивановича рассказать о противодействии коррупции в сфере государственной службы

Заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВПО "Государственный университет управления", профессор Международного юридического института, главный редактора журнала "Безопасность бизнеса", доктор юридических наук Гладких Виктор Иванович о противодействии коррупции в сфере государственной службы.



Нужно ли совершенствовать уголовное законодательство по противодействию коррупции среди муниципальных служащих или необходимо совершенствовать практику его применения?

 

При всем многообразии форм и видов коррупции коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление. По мнению ряда исследователей (Ларичев В.Д., Фоминых С.М.), основная масса, получаемых должностными лицами взяток приходится на муниципальных служащих - до 70% от общего количества взяток.

Коррупция среди чиновников муниципального уровня сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену. К ним относятся вопросы, связанные с изменением формы собственности, муниципальные контракты, выделение и продажа муниципальной собственности (земельных участков, имущества), субсидий и др.  Коррупция на муниципальном уровне происходит при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления.

Исследования показывают, что более половины взяток, полученных муниципальными служащими, приходится на глав (заместителей глав) администрации, около 20% - на представителей выборного органа, около 30% приходится на муниципальных служащих структурных подразделений администрации, среди которых заметно выделяются сотрудники управлений (отделов) архитектуры и градостроительства и комитетов (отделов) по земельным ресурсам и землеустройству.

Среди основных причин коррупции на муниципальном уровне можно назвать: неспособность власть имущих поставить во главу угла общественные, а не личные интересы; чрезмерная бюрократизация; административные барьеры для ведения бизнеса, толкающие бизнес на дачу взяток чиновникам; недоверие общества к власти, как таковой; неоднозначные законы с возможностью их интерпретации; непредставление информации, трудности в сборе данных; неграмотность в сфере юридических прав, как граждан, так и "неграмотность" должностных лиц; психологическая терпимость населения к коррупционным проявлениям и др.

Противодействие коррупции на муниципальном уровне лежит в русле общей системы борьбы с коррупцией, основные направления которой изложены в Национальном Плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденном 11 апреля 2014 года Указом Президента Российской Федерации № 226.

Следует отметить, что действующее уголовное законодательство в целом отвечает задачам противодействия коррупции, в том числе на муниципальном уровне.

Среди конкретных уголовно-правовых мер, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции, можно предложить следующее:

Представляется, что в нынешней редакции ч. 4 ст. 290 УК РФ - Получение взятки необоснованно сужен субъектный состав получения взятки муниципальными служащими – под ними понимается только глава (руководитель) органа местного самоуправления. Думается, что по этой части должны нести ответственность все руководители органа муниципального образования: представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования. В связи с этим в рассматриваемой части 3 ст. 290 УК РФ вместо слов "а равно главой органа местного самоуправления" указать "а равно руководителей органов местного самоуправления".

        Некорректно сформулирована, на наш взгляд, диспозиция ч. 1 ст. 290 УК РФ: "Получение …взятки …за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию)… ". Очевидно, что бездействие не может входить в служебные полномочия должностного лица, равно как и муниципального служащего. В связи с этим часть 1 ст. 290 УК РФ целесообразно было бы слова "за совершение действий (бездействие)" заменить словами "за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку или представляемых им лиц какого-либо действия".

      Среди наиболее действенных и радикальных мер противодействия коррупции на всех уровнях, в том числе муниципальном, было бы возвращение такой меры, как конфискация в виде дополнительного вида наказания (каковой она была до декабря 2003 года), а также имплементация в российское уголовное законодательство статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, которая предусматривает уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников.

 

Можно ли считать, что в России сегодня на всех властных уровнях сложились благоприятные условия для коррупции?

 

Среди большинства граждан страны, в том числе и тех, кто занимается проблемами противодействия коррупции профессионально (ученые-криминологи, сотрудники правоохранительных органов, правозащитники), в последние годы сложилось устойчивое мнение об отсутствии в стране политической воли на реальные меры борьбы с этим социальным злом. Объективно к этому имелись все основания – практика последних лет красноречиво свидетельствовала о том, что основные усилия государства были направлены на борьбу с, так называемой, низовой коррупцией, ограничивающейся привлечением к ответственности должностных лиц не самого высокого ранга, а иногда и тех, кто, строго говоря, даже формально не подпадал под категорию должностных лиц: врачи, учителя, преподаватели высших учебных заведений, рядовые служащие органов государственной власти и местного самоуправления и т.п. Этому способствовали имеющиеся противоречия в нормативно-правовой оценке понятий должностного лица, государственного служащего, использования служебного положения и т.п.

Правоприменительная практика демонстрировала необъяснимые примеры ухода от ответственности ряда высокопоставленных лиц (вспомним развалившееся дело подмосковных прокуроров, крышевавших игорный бизнес, лопнувший мыльный пузырь дел о хищениях в сельском хозяйстве, космической отрасли и, конечно же, как верх двойных стандартов – фактически спущенное на тормозах дело о злоупотреблениях в оборонном ведомстве, в частности, связанное с деятельностью "Оборонсервиса"). Наряду с этим, весьма политизированным видится уголовное преследование "главного борца с коррупцией" А. Навального, конечно же, далеко не безгрешного, но явно, не самого главного коррупционера страны (при этом почему-то сохраняется неприкосновенность его бизнес-компаньона губернатора Тверской области Н. Белых).

И все-таки в стране давно назрела (если не перезрела) острая потребность не в декларативной, показной, во многом усеченной, а в реальной бескомпромиссной борьбе с коррупцией, не связанной никакими авторитетами, прошлыми заслугами, близостью к власти, подкрепленной не громкими разоблачениями, нередко ничем не заканчивающимися, а, как говорится, с "реальными посадками". Катализатором такой потребности становится все более усиливающаяся социальная поляризация общества, раздражающие факты непомерной роскоши не только топ-менеджеров естественных монополий, но и чиновников высшего ранга.

Указанная потребность зреет на фоне реального снижения жизненного уровня большей части населения, роста цен на потребительские товары и услуги, безработицы, снижения цен на нефть и западных санкций.

Стимулятором антикоррупционных настроений стали новые последние скандальные разоблачения хищений со стороны высокопоставленных лиц, в частности, арест губернатора Сахалина, и др.

Думается, что в стране создалась самая благоприятная ситуация развертывания широкомасштабной, если не сказать тотальной войны с коррупцией. Любые начинания Президента страны в этом направлении, бесспорно, будут с воодушевлением поддержаны подавляющим большинством населения России, и это еще больше повысит его и так запредельный уровень национального доверия. Все понимают, что такого благоприятного шанса у нашей власти больше не будет.

К сожалению, пока мы наблюдаем только единичные шаги власти на пути к реальному объявлению войны коррупции, по темпам роста которой Россия занимает, к сожалению, одно из последних лет. Хотелось бы, чтобы у Президента хватило мудрости и решимости на этот шаг. К сожалению, при всей сильной вертикали власти в стране, замыкающейся на гаранте Конституции, ощущается явное противодействие не показной, а реальной борьбе с коррупцией.

Свидетельством этому является явное нежелание определенной части представителей исполнительной и законодательной властей вернуть в уголовный кодекс в прежнем виде конфискацию имущества в том виде, в которой она была до декабря 2003, а также очередное отклонение имплементации в национальное законодательство статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, которая предусматривает уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников. Как известно, Россия в 2006 году ратифицировала Конвенцию ООН с изъятиями — всю, кроме ее 20-й статьи. Принятие данной нормы инициировала КПРФ, однако и правительство, и МВД, и Минюст высказались против криминализации указанной нормы, ссылаясь на противоречие ее конституционному принципу презумпции невиновности и, якобы, достаточность уже имеющихся средств борьбы с незаконным обогащением чиновников.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что "низы" к реальной борьбе с коррупцией готовы, а "верхи" пока ограничиваются паллиативными мерами, что может создать крайне взрывоопасную ситуацию в обществе.

 

По Вашему мнению, какими методами можно бороться с проявлением коррупции на государственной службе?

 

Система мер противодействия коррупции, в том числе на государственной службе, достаточно детально прописана в основных антикоррупционных нормативно-правовых актах (с изменениями и дополнениями): Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", Федеральном законе от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральном законе от 25 декабря 2008 года "О противодействии  коррупции", Национальных планах противодействия коррупции, утверждаемых каждые два года Указами Президента Российской Федерации, Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", Указе Президента Российской Федерации от 12 января 2010 года № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательств имущественного характера", Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", Указе Президента Российской Федерации от 1 июля 2011 года № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".

Борьба с коррупцией в целом и на государственной службе, в частности, предусматривает включение в себя комплекса политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических мер.   

К комплексу политико-идеологических мер можно отнести: четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими государственными и муниципальными структурами; информационная поддержка антикоррупционнных мер; обеспечение доступа любого гражданина к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации; формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа этой работы; активное привлечение общественных организаций, средств массовой информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров.

Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать: совершенствование экономического законодательства и законодательства о государственной службе; уменьшение диспозитивных норм законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения; рассмотрение вопроса об установлении в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных и муниципальных органах, и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная и муниципальная служба; введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом; конфискация имущества корыстных преступников; расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в УК РФ (фаворитизм, непотизм, конфликт интересов, создание благоприятных условий для политических партий, незаконное обогащение по большей части неизвестны российскому уголовному законодательству, не всегда перечисленные деяния охватываются составами преступления, предусмотренными в ст. 285 и 286 УК РФ).

Организационно-технические меры могут предусматривать: создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне федерального центра, субъекта федерации, муниципального образования; проведение внеплановых проверок деятельности служащих, в том числе особым независимым органом; создание благоприятных условий для граждан, обращающихся с жалобой на действия того или иного чиновника; разработка системы мониторинга возможного конфликта интересов возникновения коррупционных действий в органах государственного управления; существенное увеличение денежного содержания государственных и муниципальных служащих; организация системы поощрений, позволяющая государственному служащему вести себя честно и эффективно в материальном и моральном плане; реорганизация государственного аппарата в целях сокращения разросшегося числа чиновников различного уровня; изменение административно-правовых отношений в системе государственной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым: расширение современных электронных средств расчета, внедрение форм отчетности, облегчающих контроль за движением финансовых средств. Масштабы коррупции будут сокращаться по мере того, как будет укрепляться право, институт демократии, формироваться массовый и сильный средний класс, укрепляться духовные и нравственные устои населения при изменении менталитета граждан и отношения к институту коррупции.

 

Можно ли говорить о том, что государство в лице его законодательных органов последовательно проводит курс на гуманизацию уголовной ответственности за преступления экономической направленности?

 

Начиная с 2009 года в стране проходит последовательная либерализация уголовной политики в сфере противодействия экономической преступности.

Начало этому процессу положил Федеральный закона от 29 декабря 2009 г. № 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Изменения, содержащиеся в данном законе, были направлены на частичную декриминализацию налоговой сферы. В соответствии с новой редакции ст. 198 УК "Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица" и 199 УК РФ "Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации" увеличена сумма налогов и (или) сборов, признаваемая крупной или особо крупной. Крупным размером для физических лиц считается сумма, превышающая шестьсот тысяч рублей, особо крупным – один миллион восемьсот тысяч рублей. Для юридических лиц крупной является сумма, превышающая три миллиона рублей, особо крупной – девять миллионов рублей.

В соответствии с ч. 1 ст. 76.1 УК РФ от уголовной ответственности за неуплату налогов и (или) сборов освобождаются лица, впервые совершившие преступление и полностью погасившие недоимку, пени и штрафы. В отношении подозреваемых и обвиняемых не применяется такая мера пресечения, как заключение под стражу (кроме отдельных случаев). Уточнен порядок направления материалов в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Так, приостанавливается исполнение решений о привлечении физического лица к ответственности за налоговое правонарушение и взыскании налога (сбора), пеней, штрафа. Временно прекращается и течение сроков взыскания. Исполнение указанных решений возобновляется, если в возбуждении уголовного дела отказано, само дело прекращено или вынесен оправдательный приговор.

Согласно ч. 2 этой же статьи освобождаются от уголовной ответственности лица, впервые совершившие преступление, предусмотренные восемнадцатью статьями УК РФ (преступления в сфере экономической деятельности), если они возместили причиненный преступлением ущерб в размере пятикратной суммы причиненного ущерба, либо перечислили в федеральный бюджет доход, полученный в результате совершения преступления, и денежное возмещение в размере пятикратной суммы доходов, полученных в результате совершения преступления.

В уголовный закон был также внесен ряд изменений в санкции, предусмотренные за совершение преступлений в сфере экономики, в частности исключен нижний предел наказаний за большинство преступлений в сфере экономической деятельности (глава 22 УК РФ).

В числе основных законодательных актов, направленных на либерализацию уголовно-правовых норм, предусматривающих уголовную ответственность за преступления в сфере экономики, можно назвать Федеральный закон от 7 апреля 2010 г. № 60-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно данному закону в соответствии с примечанием к ст. 169 УК РФ "Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности" увеличены размеры крупного и особо крупного ущербов от экономических преступлений (за некоторым исключением). Теперь они составляют полтора миллиона и шесть миллионов рублей соответственно.

В ст. 171 "Незаконное предпринимательство" отменена уголовная ответственность за нарушение лицензионных требований.

Из УК РФ исключена ст. 173  - Лжепредпринимательство. Это связано с неопределенностью ее формулировки и тем, что предусмотренные в ней деяния охватываются другими составами преступлений. Наказывать за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК РФ), теперь будут только в случаях, если незаконные финансовые операции или сделки были совершены в крупном размере – на сумму свыше шести миллионов рублей.

В ст. 194 УК РФ "Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица" изменен крупный и особо крупный размер уклонения от уплаты таможенных платежей. Согласно поправкам крупным размером для физического лица теперь считается сумма свыше одного миллиона рублей, для юридического лица – свыше двух миллионов рублей, особо крупным – соответственно суммы свыше трех и десяти миллионов рублей.

Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 420-ФЗ была декриминализирована ответственность за товарную контрабанду – ч.1 ст. 188 УК РФ, на наш взгляд, без достаточного обоснования.

Однако, пожалуй, наиболее спорным был законодательный шаг по включению Федеральным законом от 29 ноября 2012 № 207-ФЗ в уголовный кодекс статьи 159.4 УК РФ – Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности, редакция которой вызвала острые дискуссии в среде, как ученых, так и правоприменителей. Камнем преткновения стала конструкция нового состава, фактически превратившая указанное деяние в привилегированный состав мошенничества за счет уменьшения ровно на половину максимального срока наказания в виде лишения свободы, по сравнению с другими видами мошенничества, исключения из него такого криминообразующего признака, как мошенничество, совершенное в значительном размере, а также особо квалифицирующего признака – совершения деяния группой лиц по предварительному сговору либо организованной группой. Из диспозиции данной нормы исчезло даже понятие хищения, являющееся обязательным признаком любого мошенничества, а также таких понятий, как обман и злоупотребление доверием. Вместе с тем наличие в содеянном указанного состава преступления было обусловлено признаком преднамеренности неисполнения договорных обязательств в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Данные новшества привели к резкому уменьшению числа уголовных дел по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 156.4 УК РФ. Не случайно Конституционным Судом РФ данная норма была признана частично неконституционной, и законодатель был обязан до конца первого полугодия 2015 года привести указанную норму в соответствие с принципами законности и равенства всех перед законом.

На гуманизацию уголовной политики в сфере противодействия экономической преступности направлены последние законодательные инициативы правительства (находящиеся в стадии разработки) по амнистии капиталов, находящихся в зарубежных активах, и возвращении их в России. При всей значимости для экономики страны подобного шага его реализация будет затруднена несоответствием предполагаемой экономической амнистии существующему международному и национальному законодательству об ответственности за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем.

Как видно, уголовная политика в сфере противодействия преступлениям экономической направленности характеризуется явной тенденцией к либерализации, не всегда подкрепленной научно обоснованными заключениями и, как следствие, - неудачными законодательными решениями.