Публикации

Монография посвящена исследованию феномена коррупции, которая в настоящее время выступает в качестве одного из доминантных факторов мирового политического процесса. На основе анализа традиционных концептуальных подходов уточнено определение коррупции в публичной сфере, и описан ее институциональный механизм. Рассмотрены проблемы качественных и количественных методов измерения коррупции. Предложен авторский подход к типологизации политических режимов, исходя из того, какой механизм — конкуренция, принуждение или коррупция — выступает в качестве доминирующего. С учетом фактора коррупции проведена эмпирическая кластеризация демократических государств и сравнительный анализ государств с правящими режимами авторитарного типа. Рассмотрено влияние человеческого фактора на распространение коррупции в публичной сфере и определены возможные институциональные меры противодействия этому явлению.

Монография предназначена для политических аналитиков и исследователей, специалистов по противодействию коррупции, политиков, государственных и муниципальных служащих, студентов высших учебных заведений.

В статье рассматриваются вопросы возникновения и утверждения авторитарных режимов в постсоветских странах. Авторы анализируют причины неудачи демократического транзита в новых независимых государствах. Среди этих причин они называют отсутствие сильных традиций гражданского общества, тот факт, что в бывшем Советском Союзе антикоммунистической революции 1991 года не предшествовала «революция ценностей». Важная причина приостановки демократических преобразований заключалась в том, что новые правящие слои, монополизировавшие власть и собственность в постсоветских государствах, не были заинтересованы в дальнейших рыночных и демократических реформах. В анализе причин устойчивости авторитарных режимов авторы уделяют главное внимание роли таких факторов, как институт власти-собственности, номенклатуры как правящего слоя и патронажного государства. В то же время в статье рассматриваются факторы, ограничивающие возможности развития авторитаризмов на постсоветском пространстве: конкурирующие политические идентичности в обществе; равновесие сил между региональными элитами; деноменклатуризация политической элиты. Отмечается, что главным проблемой на пути демократической трансформации является отсутствие в постсоветских государствах политического и социального актора, заинтересованного в таких изменениях.

Книга представляет собой библиографический справочник по публикациям о проблемах противодействия коррупции, структурированный по типам изданий и тематике. Внутри тематических рубрик библиографические наименования систематизированы по периодам. Для специалистов, занимающихся исследованиями и практическими разработками по вопросам антикоррупционной политики, а также для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и факультетов политологии, социологии, государственного и муниципального управления высших учебных заведений.

В статье рассматривается современный авторитаризм во взаимосвязи с коррупцией. При таких авторитарных режимах как коммунистические режимы, постколониальные диктатуры и авторитарные монархии коррупция играет существенную роль, но основной функционирования режимов остается традиционное для авторитаризма принуждение, включая физическое. Однако последняя четверть ХХ века ознаменовалась появлением опровергающих «теорию транзита» недемократических режимов нового типа, которые условно можно назвать неоавторитарными. Такие режимы основываются на динамичной взаимосвязи принуждения и коррупции, при которой в зависимости от складывающейся внутриполитической ситуации и решаемых режимом политических, экономических и социальных задач в роли доминирующего механизма выступает либо коррупция, либо принуждение. При таких режимах происходит коррупционные «захват государства» правящими политико-экономическими группировками, которые приватизируют публичную власть и используют все ее властно-принудительные полномочия и административные ресурсы для достижения своих корыстных целей. Представлены результаты эмпирического анализа, в соответствии с которыми в тридцати трех современных недемократических государствах правящими является коммунистические режимы, диктатуры и авторитарные монархии, а в девятнадцати — неоавторитарные режимы. Показано, что для всех этих государств характерен высокий уровень коррупции, причем наиболее высокий при правящих неоавторитарных режимах и диктатурах. Сравнительно более низкий уровень коррупции в авторитарных монархиях объясняется теорией «стационарного бандита» Олсона, в соответствии с которой правящие монархи жестко борются с коррупцией среди обслуживающих их чиновников, так как воспринимают ее как «воровство из своего кармана», наносящее ущерб их рентным доходам. В заключение показано, что государства с правящими диктатурами являются в среднем более хрупкими, чем государства с экономически «эластичными» неоавторитарными режимами, хотя границы между такими режимами размыты и достаточно условны. При этом все государства с правящими авторитарными и неавторитарными режимами за исключением некоторых монархий относятся к нестабильным государствам, и в перспективе следует ожидать либо существенных трансформаций, либо крушений подобных режимов.

Статья посвящена анализу формированию антикоррупционного комплаенса в российской помощи развитию, оценке уровня прозрачности и подотчетности российских властей в данной сфере. Мониторинг официальных документов, докладов и доступных статистических данных демонстрирует недостаточный уровень прозрачности в соответствии с международными стандартами по публикации информации в сфере содействия международному развитию (СМР), а также по сравнению с лучшими практиками стран-доноров ОЭСР. В статье предложены практические рекомендации российским властям по повышению прозрачности и реализации более эффективной антикоррупционной политики в сфере СМР

Статья посвящена анализу влияния мотивации должностных лиц на распространение коррупционного поведения в системе публичной власти. В рамках нормативно-ценностной концептуализации коррупция рассматривается как девиантное антиантисоциальное, асоциаль- ное и аутодеструктивное поведение. Представлена двумерная кривая мотивации, включающая два сегмента. Первый сегмент «жажды признания» составляют мотивы, имеющие просоциальный, позитивно-альтруистиче- ский характер, второй сектор «жажды наживы» — мотивы, имеющие не просоциальный, негативно-эгоистический характер. Показано, что мотивация, особенно при внешнем локусе контроля, оказывает определя- ющее влияние на выбор коррупционного поведения в качестве средства достижения цели как непосредственно, в частности, допуская использование принципа «цель оправдывает средства»,так и опосредовано, предопределяя саму цель.

Вплоть до последнего времени вопросы противодействия коррупции и проблемы конституционного права изучались совершенно изолированно друг от друга. Однако в последние годы в России и за рубежом все больше увеличивается массив знаний, позволяющих выявлять глубинные причины корруп- ционной болезни, которые, как выясняется, во многом лежат в недостатках государственного строительства, слабых гаран- тиях конституционализма. И здесь свою поддержку начинает оказывать конституционное право, которое благодаря сво- ей основополагающей роли в правовой системе, широкому предмету и гибкой методологии позволяет смотреть на го- сударство и общество в особом ракурсе. Посвященное про- блемам правового регулирования властеотношений консти- 14 Глава 1. Конституционное право и коррупция: введение в проблему туционное право способно различать как мельчайшие детали отношений по поводу власти, так и масштабные тенденции развития государственности. И если коррупция имеет какие- то корни в социально-политической организации общества или как-то зависима от ее неверных настроек, то среди всех юридических наук именно конституционно-правовая наука способна такие проблемы выявить, препарировать и дать наиболее профессиональные и авторитетные рекомендации по их устранению. В настоящей главе «Конституционное право и коррупция: введение в проблему» поступательно рассматривается потен- циал превращения феномена коррупции в самостоятельный предмет для конституционно-правовых исследований. Тема изучается через призму следующих вопросов. Во- первых, разбору подлежат основы знаний о коррупции, его понятие, классификации, представления о причинах. Во- вторых, проанализированы базовые посылки становления коррупции как объекта конституционно-правового рассмо- трения. В-третьих, прослеживаются особенности системати- ки конституционно-правового противодействия коррупции, в том числе результат взаимного пересечения современно- го антикоррупционного знания и конституционно-правовой доктрины. В-четвертых, автор рассматривает феномен по- литической коррупции, которая является главной мишенью для механизмов конституционно-правового противодействия коррупции. На основе сравнительных данных приводится понятие неопатримониального государства, даются сведения о развитии политико-правовой теории в отношении данного концепта. Наконец, явление политической коррупции под- вергается более тщательному разбору в том числе посред- ством рассмотрения ее типологии. Отдельно рассмотрен ключевой, центральный аспект политической коррупции — электоральная коррупция.

Задачи данной главы связаны с обоснованием теоретиче- ского построения оптимальной системы антикоррупционного конституционно-правового регулирования на нынешнем этапе развития российского конституционного права. Поставленная проблема последовательно решается через призму следующих подразделов, раскрываемых в главе: 1. Понятие и феномено- логия коррупции, 2. Структура современных антикоррупци- онных стратегий, 3. Уроки практики антикоррупционных ре- форм, 4. Комплексная нормативная основа противодействия коррупции: международный и российский уровень, 5. Форми- рование системы конституционно-правового противодействия коррупции в России. В главе поступательно развивается ряд суждений относи- тельно причин неоднозначности термина «коррупция» в право- вой и шире — в гуманитарной научной дискуссии. Проводится краткий экскурс в историю развития объема указанного поня- тия, а также приводятся доводы о причинах, по которым юри- дической науке следует остановиться на узком определении. Приведены доводы в пользу конструктивного взгляда на определение коррупции, которое встречается в рабочих документах Всемирного Банка, где коррупция понимает- ся как злоупотребление государственной властью для полу- чения выгоды в личных целях, и определение, используе- мое международной организацией Transparency International, где коррупцией признается злоупотребление возложенными 77 Введение на должностное лицо полномочиями с целью личного обо- гащения. Классифицировано разнообразие коррупционных проявле- ний. Так, среди наиболее простых классификаций коррупции, которые часто встречаются в нашей литературе, можно на- звать, например, такие ее виды, как верхушечная и низовая коррупция (элитарная и массовая); политическая и админи- стративная; государственная (парламентская, административ- ная, судебная) и коррупция в негосударственных организаци- ях (коммерческих и некоммерческих, а также в национальных и международных); внутригосударственная (общегосудар- ственная, региональная, местная, локальная) и транснацио- нальная коррупция; различается коррупционная сделка и кор- рупционный контракт (с точки зрения долговременности коррупционных связей); активная и пассивная коррупция (в зависимости от инициатора); криминализованная и некрими- нализованная и т.д. Приведены и другие популярные класси- фикации коррупции, вроде географической и других. В параграфе о структуре современных антикоррупицон- ных стратегий на основе сравнительного анализа выделяются и анализируются три базовые стратегии: осознания, устране- ния условий и войны. Приводятся примеры антикоррцпци- онных стратегий Мирового банка, Transparency International, Global Integrity, указывается на другие антикоррупцион- ные индексы: «Индекс непрозрачности» (The Opacity Index) от PriceWaterhouseCoopers, «Индикаторы всемирного управ- ления» (The Worldwide Governance Indicators) Всемирного Банка, «Индекс кумовства в бизнесе» (The crony-capitalism index) журнала The Economist, «Барометр коррупции» (Global Corruption Barometer) Transparency International и др. Подроб- но анализируется инициатива фонда Индем начала 2000-х гг., который подробно изложил свое видение программы анти- коррупционных реформ. Сравнение комплексных антикоррупционных программ показывает, что от половины до двух третей элементов их ге- неральной структуры представляют собой вопросы, имеющие прямое отношение к организации системы властеотношений 78 Шевердяев С.Н. Глава 2. Конституционно-правовое противодействие коррупции: определение места и значения в системе антикоррупционной политики (свободные выборы, независимый суд, парламентский кон- троль, политический плюрализм, многообразие институтов гражданского общества, свобода СМИ и др.). Все эти про- блемы непосредственно входят в зону ответственности науки конституционного права, это предмет конституционно-право- вого регулирования. Консолидирующий вывод автора: антикоррупционная проблематика является не только актуальной темой для кон- ституционного права, она становится посильной для консти- туционно-правовой науки, а в некоторых, причем довольно многочисленных аспектах, она является и вполне привычной. Сегодня эти проблемы не так систематизированы, как к этому обязывала бы практика. Поэтому на современном этапе раз- вития антикоррупционного знания необходимы обобщения в области конституционного права, новый научный синтез. Но не менее актуальны и более глубинные конституционно- правовые исследования в отношении отдельных аспектов ан- тикоррупционной политики.

Настоящая работа подготовлена сотрудниками кафедры консти- туционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова в порядке продолжения реализации научных проектов, посвященных конституционно-правовым аспектам функци- онирования публичной власти в современном мире и особенно в Рос- сийской Федерации. Данное издание в целевом порядке обращено к острейшей политической и правовой проблеме противодействия кор- рупции и посвящается анализу конституционно-правовых основ анти- коррупционных реформ в России и за рубежом. Издание подготовлено в форме Учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблема- тике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией пу- бличной власти, государства и общества в целом и более пристально противодействием коррупции как серьезному злу, на преодоление ко- торого направлены усилия и акты Президента Российской Федерации, Федерального Собрания РФ, Правительства и иных органов исполни- тельной власти, судов, а также старания многих институтов граждан- ского общества. Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, эконо- мические, социальные, политические аспекты преодоления коррупции, лоббизм, декларирование доходов и расходов, конфликт интересов, прозрачность деятельности органов публичной власти, внутригосу- дарственные и международные средства борьбы с коррупцией, задачи конституционно-правового регулирования.

Конституционно-правовая наука долгое время оставляла вопросы антикоррупционной политики практически без внимания, отдавая их на откуп уголовному и частично административному праву. Однако в последние десятилетия указанные юридические отраслевые дисциплины, а также политология и другие социальные науки накопили достаточный массив консолидированных знаний, пригодных для освоения и в рамках предмета конституционного права. Коррупционные проявления в таких запущенных формах, как системная или политическая коррупция, способны угрожать демократической государственности, на что неоднократно обращало внимание и высшее российское руководство. Поэтому отсутствие интереса конституционного права к вопросам противодействия коррупции пере- стаёт вызывать понимание. В статье рассматриваются основные подходы для проникновения конституционно-правовой науки в анти- коррупционную проблематику. В числе основных путей выделены: а) «теоретический», который позволяет оценить коррупционные риски по отношению к фундаментальным конституционным ценностям и сформировать концептуальную систему защитных механиз- мов; б) «тематический», который позволяет усилить антикоррупционные акценты в рамках таких тем конституционно-правовых раз- работок, как электоральная коррупция и лоббизм; в) «имплементационный», связанный с адаптацией требований антикоррупционных конвенций в текущем законодательстве. Кроме того, автором выделен ряд прикладных тем конституционно-правовых исследований антикоррупционных проблем и предложено обратить внимание на особенности организации научной и экспертной дискуссии по дан- ной деликатной теме в рамках не всегда благоприятного окружающего фона.

Статья посвящена инструментальной концептуализации коррупции, включая классификацию ее форм и определение институционального механизма. Проведен анализ традиционных концептуальных подходов к коррупции. Акцентированы неоднозначные и проблемные вопросы нормативно-ценностного подхода, основой которого служит оценка коррупции как однозначно негативного явления. Рационалистический подход к коррупции, к которому относится и экономический подход, характеризуется тем, что предпочтение отдается не ценностным оценкам и различным нормам, а функциональным оценкам проявлений и последствий коррупции. Представлены обоснования несостоятельности утверждений о позитивных функциях коррупции, ее положительной роли как средства дерегулирования для преодоления бюрократических барьеров. Представлена авторская трактовка понятия «политическая коррупции» и описана иерархическая система форм политической и экономической коррупции, вершиной которой служит коррупционный «захват государства». Определен институциональный механизм коррупции в сфере публичной власти, суть которого заключается в злоупотреблении различными видами ее ресурсов. При инструментальной концептуализации коррупция в сфере публичной власти определена как злоупотребление, противоправное использование публичным должностным лицом управленческих ресурсов публичной власти не для реализации функций государства и обеспечения целей общественного развития, а для получения какого-либо неправомерного преимущества, извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, выгоды, которая может иметь как материальное, так и нематериальное выражение.

В статье рассматриваются методологические проблемы измерения коррупции — важного аспекта антикоррупционной политики, количественные результаты которого играют все более значимую роль в экономических, политологических и иных предметно ориентированных исследованиях состояния и тенденций развития современных государств. Ключевая проблема измерения коррупции состоит в том, что коррупция представляет собой латентное явление, и достоверные данные обо всей совокупности коррупционных деяний в государстве получить невозможно. Поэтому количественные оценки уровня коррупции можно получить только опосредованно, используя такие методы исследований как методы экспертной оценки и социологического опроса, которым присущи проблемы смещения оценок. В настоящее время все известные индексы коррупции определяются на основе применения этих методов и их комбинаций. В статье представлен анализ методологических аспектов определения наиболее часто используемых индексов коррупции.

Рассматривается использование механизма политического непотизма для формирования Совета Федерации. Показано, что условия для этого создавались целенаправленными изменениями федерального закона о порядке формирования этой палаты российского парламента. В настоящее время до 90% членов Совета Федерации и все его руководители являются членами или явными сторонниками партии «Единая Россия». Формирование Совета Федерации посредством политического непотизма, для чего в качестве инструмента и используется партия «Единая Россия», позволило российской номенклатуре приватизировать этот высший орган государственной власти, жестко встроить его в президентскую «вертикаль власти» и обеспечить полный контроль над ним правящего политического режима.

Статья посвящена инструментальной концептуализации коррупции, включая классификацию ее форм и определение институционального механизма. Проведен анализ традиционных концептуальных подходов к коррупции. Показано, что основными аспектами нормативно-ценностного подхода служат: ценностная оценка коррупции как однозначно негативного явления; соотнесение проявлений коррупции с нарушениями норм законов или норм морали и этики; рассмотрение коррупции как девиантного поведения. Акцентированы неоднозначные и проблемные вопросы такого подхода. Рационалистический подход к коррупции, к которому относится и экономический подход, характеризуется тем, что предпочтение отдается не ценностным оценкам и различным нормам, а функциональным оценкам проявлений и последствий коррупции. Представлены обоснования несостоятельности утверждений о позитивных функциях коррупции, ее положительной роли как средства дерегулирования для преодоления бюрократических барьеров. Выявлен обобщенный механизм коррупции, который состоит в том, что должностное лицо административно организованной структуры, выходя за установленные пределы и нарушая нормативную регламентацию своих должностных полномочий и прав, включая нормы служебного поведения и этики, и (или) социетальные нормы поведения, этики и морали, неправомерно распределяет и использует ресурсы структуры не для реализации ее функций и задач, а для извлечения личной или групповой выгоды. Представлена авторская трактовка понятия «политическая коррупции» и описана иерархическая система форм политической и экономической коррупции, вершиной которой служит коррупционный «захват государства». Приведена классификация типов административного ресурса публичной власти, злоупотребление, которыми составляет суть институционального механизма коррупции в сфере публичной власти. При инструментальной концептуализации коррупция в сфере публичной власти определена как злоупотребление, противоправное использование публичным должностным лицом управленческих ресурсов публичной власти не для реализации функций государства и обеспечения целей общественного развития, а для получения какого-либо неправомерного преимущества, извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, выгоды, которая может иметь как материальное, так и нематериальное выражение.

Статья посвящена инструментальной концептуализации коррупции, включая классификацию ее форм и определение институционального механизма. Проведен анализ традиционных концептуальных подходов к коррупции. Показано, что основными аспектами нормативно-ценностного подхода служат: ценностная оценка коррупции как однозначно негативного явления; соотнесение проявлений коррупции с нарушениями норм законов или норм морали и этики; рассмотрение коррупции как девиантного поведения. Акцентированы неоднозначные и проблемные вопросы такого подхода. Рационалистический подход к коррупции, к которому относится и экономический подход, характеризуется тем, что предпочтение отдается не ценностным оценкам и различным нормам, а функциональным оценкам проявлений и последствий коррупции. Представлены обоснования несостоятельности утверждений о позитивных функциях коррупции, ее положительной роли как средства дерегулирования для преодоления бюрократических барьеров. Выявлен обобщенный механизм коррупции, который состоит в том, что должностное лицо административно организованной структуры, выходя за установленные пределы и нарушая нормативную регламентацию своих должностных полномочий и прав, включая нормы служебного поведения и этики, и (или) социетальные нормы поведения, этики и морали, неправомерно распределяет и использует ресурсы структуры не для реализации ее функций и задач, а для извлечения личной или групповой выгоды. Представлена авторская трактовка понятия «политическая коррупции» и описана иерархическая система форм политической и экономической коррупции, вершиной которой служит коррупционный «захват государства». Приведена классификация типов административного ресурса публичной власти, злоупотребление, которыми составляет суть институционального механизма коррупции в сфере публичной власти. При инструментальной концептуализации коррупция в сфере публичной власти определена как злоупотребление, противоправное использование публичным должностным лицом управленческих ресурсов публичной власти не для реализации функций государства и обеспечения целей общественного развития, а для получения какого-либо неправомерного преимущества, извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, выгоды, которая может иметь как материальное, так и нематериальное выражение.